區(qū)域發(fā)展論壇丨黃祖輝：以縣域為突破口深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展

■ 中國經濟時報記者 王彩娜

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出專章部署。當前，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎和潛力如何？怎樣抓好推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點？如何進一步增強農民群眾改革獲得感？帶著上述問題，中國經濟時報記者日前專訪了浙江大學中國農村發(fā)展研究院首席專家、農業(yè)農村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員黃祖輝。

　　中國經濟時報：據您了解，當前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎和潛力如何？

　　黃祖輝：當前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展已進入城鄉(xiāng)相互依存、互促共榮的階段。一方面，我國工業(yè)化與城市化發(fā)展總體已到了中后期階段，一些發(fā)達地區(qū)已到了高級階段，這不僅使以城帶鄉(xiāng)、以工促農具有現(xiàn)實可能，也使城市對鄉(xiāng)村的生態(tài)與文化形成新需求，必將大大促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另一方面，我國城鄉(xiāng)數(shù)字化與互聯(lián)網基礎設施快速發(fā)展，已在極大程度上改變了城鄉(xiāng)時空關系，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要的技術與物質支撐。

　　城鄉(xiāng)融合不僅是城鄉(xiāng)經濟與社會關系的深度融合、城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)勢互補與共同繁榮，也是城鄉(xiāng)居民基本公共權益的平等化、城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化和城鄉(xiāng)居民收入的均衡化，同時還是城鄉(xiāng)要素配置的合理化和城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展的協(xié)調化。因此，推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一般規(guī)律，又要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。尤其是要通過全面深化改革，破解我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制障礙，更進一步來說，是要縮小城鄉(xiāng)差別和賦予農民更加充分的財產權益。

　　中國經濟時報：《決定》強調“促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”，您認為，應該如何著力？

　　黃祖輝：當前，全國統(tǒng)一大市場建設中仍存在著各種壁壘，阻礙各種要素在城鄉(xiāng)之間暢通流動，亟須通過上下聯(lián)動、地區(qū)聯(lián)動的全面深化改革來破解斷點和阻點問題。國家在宏觀層面制定區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展方略和制度架構，消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎性制度障礙，推動區(qū)域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興協(xié)同發(fā)展，為城市帶動鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)社保一體和地區(qū)間互通、農村集體產權制度的不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動以及進城農民的市民化提供制度性保障，為有條件的縣域率先突破城鄉(xiāng)二元體制提供政策支撐。

　　縣域是城和鄉(xiāng)的結合點，是經濟社會發(fā)展的基本單元，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體，最有條件率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要堅持把縣域作為重要切入點，率先在縣域內破除城鄉(xiāng)二元體制機制。要堅持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅動，適應鄉(xiāng)村人口變遷和相對集聚的趨勢，深化“千萬工程”建設發(fā)展，通過縣域（包含鎮(zhèn)村）規(guī)劃先行引領、全域土地整治與優(yōu)化利用、互聯(lián)網平臺和數(shù)智化效能發(fā)揮，優(yōu)化縣域產業(yè)、村莊、公共服務空間布局；推進縣域一、二、三產業(yè)融合發(fā)展和產村、產城（鎮(zhèn)）融合發(fā)展；推動村莊聯(lián)動聯(lián)盟、村鎮(zhèn)一體聯(lián)動發(fā)展，以實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)體制融合、經濟融合、社會融合，縣域城鎮(zhèn)群和鄉(xiāng)村群的有機銜接和融合發(fā)展，鄉(xiāng)村建設和公共服務的高效配置，縣域農村居民就地就近城鎮(zhèn)化和市民化以及中國式農業(yè)農村的現(xiàn)代化。

　　中國經濟時報：全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。在您看來，如何增強農民群眾改革獲得感？

　　黃祖輝：就農村而言，深化改革就是要通過農村集體經濟制度的深化改革，堅持“三權分置”的農村基本經營制度，厘清集體所有與市場制度關系，剝離產業(yè)發(fā)展中過多扭曲價格的非市場因素，實現(xiàn)既賦予和保障農民更多財產權益，又發(fā)展壯大農村新型集體經濟的目標。

　　一是重點深化農業(yè)產業(yè)關鍵性要素制度改革，破除農業(yè)要素優(yōu)化配置和集成創(chuàng)新的制度障礙。重點是深化土地要素制度、主體要素制度（農民與集體）和金融要素制度的市場化改革。關鍵要通過政府職能轉換和產權制度改革與賦權，使農村土地要素、農民和集體經濟等主體以及金融要素等真正成為市場要素和主體。

　　二是在農村集體土地“三權分置”基本框架下，同步推進農村集體制度和社保制度的聯(lián)動改革。加快建立和完善城鄉(xiāng)一體和平等的國家公共保障制度，要用完善的國家公共保障制度替換農村土地、宅基地（包括住房）對農民的保障功能，實現(xiàn)土地權能對農民由發(fā)展權與保障權的合一向發(fā)展權與保障權相分離轉換。還要通過集體股份合作制的深化改革，實現(xiàn)農民權利由難以交易的身份權向可交易的契約權轉換；農民對集體資源的擁有狀態(tài)由“物權”占有向“股權”占有轉換。

　　三是在社保體制改革和產權權屬進一步明確的同時，對村集體和廣大農民釋放更充分的權能。加快農村宅基地和農民房產進入市場的進程，使農民既擁有更充分的財產權，又擁有市場融資的抵押權。同時，使鄉(xiāng)村集體具有清晰的資源轉換權和集體產權的收益權。此外，還應對農業(yè)農村釋放金融權限，支持農村在合作經濟健康發(fā)展的同時，發(fā)展有序規(guī)制下的合作金融。

　　四是消除農業(yè)產業(yè)發(fā)展中過多的非市場因素干擾。要通過政府機構改革和職能轉換以及城鄉(xiāng)社保制度的改革，進一步明晰公共領域與市場領域的邊界，處理好有為政府和有效市場的關系。同時，加快培育行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織在統(tǒng)一大市場和協(xié)調市場供求中的作用。要消除將公共事務成本轉嫁給市場主體，最終導致市場扭曲，產業(yè)發(fā)展成本過高，經營主體難以維系，政府補貼居高不下的怪圈。

　　中國經濟時報：鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要方面。如何用好“千村示范、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）經驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興？

　　黃祖輝：學習運用好“千萬工程”經驗，除了要從自身發(fā)展的經濟社會文化和資源稟賦的實際出發(fā)，找準切入點和突破口，不搞形式主義和脫離實際的照搬照抄外，關鍵是要學習運用好“千萬工程”所蘊含或內生的發(fā)展理念、工作方法和推進機制。包括四個發(fā)展理念，即人居環(huán)境也是營商環(huán)境的理念；村莊既要建設也要運營的理念；社區(qū)性公共品在一定條件下也可以轉化為市場品的理念；公共品供給與服務既要講公平也要追求效率的理念。三種工作方法，即領導重視與群眾參與相結合的方法；規(guī)劃先行與動態(tài)優(yōu)化相結合的方法；示范引領與整體推進相結合的方法。三種推進機制，即領導重視推進機制；數(shù)智賦能推進機制；群眾參與推進機制。

　　此外，學習運用好“千萬工程”經驗推進鄉(xiāng)村全面振興，一要力求實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展“三大效應”，即鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善效應；鄉(xiāng)村營商環(huán)境改進的疊加效應；鄉(xiāng)村自然與人文生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟社會發(fā)展優(yōu)勢，進而促進產業(yè)振興的聯(lián)動溢出效應。二要扎實推進和美鄉(xiāng)村“三和發(fā)展”，更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村人居硬環(huán)境與軟環(huán)境之“和”；更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村多元文化發(fā)展之“和”；更好體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理多種方式之“和”。三要以縣域基本單元為載體和突破口，通過“千萬工程”不斷深化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎性要素、賦能性要素以及產業(yè)、市場、政策等多方位的城鄉(xiāng)互通和融合發(fā)展，在不斷提升縣域綜合承載能力和治理能力的同時，提升與實現(xiàn)鄉(xiāng)村價值和全面振興。

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